在全球经济的大棋局中，美国债务上限问题始终是那颗频繁搅动局势的关键棋子，吸引着全世界的目光。2025 年 1 月，美国财政部长在致国会领导人的信中明确表示，美国将在 1 月 21 日触及约 36 万亿美元的债务上限，随即财政部迅速启动 “非常规措施”，力求维持政府的正常财务运转。这一消息瞬间在金融市场投下巨石，激起千层浪，人们不禁再度将目光聚焦于这个老生常谈却又无比棘手的问题 —— 美国的债务上限，究竟是什么？它又为何能对美国乃至全球经济产生如此巨大的影响？
一、债务上限的概念：美国政府举债的 “紧箍咒”
从本质上讲，美国债务上限是美国国会通过立法形式，为联邦政府设定的可负债的最大规模，形象点说，它就如同给政府的信用卡设置了一个额度限制。在美国独特的 “三权分立” 政治体制下，国会牢牢掌握着财政审批大权，政府无论是开展财政支出活动，还是进行债务发行，都必须事先获得国会的批准。而债务上限这一机制，最初设立的目的主要有两个：一方面，是为了给政府的债务扩张戴上 “缰绳”，避免其无节制地借债，从而引发财政风险失控；另一方面，在债务上限所限定的额度范围内，政府新增债务无需每次都向国会申请审批，这在一定程度上提高了政府融资的便利性和灵活性。
回顾历史，1917 年美国国会颁布的《第二自由债券法案》拉开了债务上限制度的序幕。当时，正值第一次世界大战期间，美国政府面临着巨额的战争开支，逐笔审批政府借款的旧有程序效率低下，根本无法满足政府灵活调配资金的迫切需求。在此背景下，国会授予政府一揽子借款权限，并首次提出债务上限制度，当时设定的债务上限为 115 亿美元。此后，随着时间的推移和经济形势的不断变化，这一数字经历了多次调整。到了 1939 年，美国国会通过《公共债务法案》，对几乎全部政府债务设定了统一上限，现代财政制度下的债务上限模式由此正式确立，这一法案也标志着美国债务上限制度的成型。自那时起，美国国会根据不同时期的经济、财政状况，频繁对债务上限进行调整。据统计，从 1917 年到如今，美国债务上限总共提高了 100 多次，尤其是 1960 年以来，平均每 8 个月左右就要上调一次，足见其调整频率之高。
二、触及债务上限的影响：经济与政治的双重震荡
当美国联邦政府债务规模触及法定上限时，就如同汽车撞上了 “减速带”，整个国家的经济和政治生态都会受到强烈冲击。在经济层面，政府首先会采取一系列 “非常措施” 来争取时间，维持基本运转。这些非常措施主要通过对某些政府账户的运作方式进行巧妙调整，以释放出部分资金。例如，赎回投资于政府账户的现有资金，像公务员退休及残障基金、联邦雇员退休系统资金等；暂停对这些账户追加新的注资等。但这些非常措施只是权宜之计，通常仅能维持几个月时间，一旦财政部库存资金耗尽，政府将面临 “停摆” 危机，而更为严重的是，即将到期的美国国债也会面临违约风险。
美国国债在全球金融市场中占据着举足轻重的地位，其一旦违约，带来的将是全球性的金融灾难。2011 年，美国两党在债务上限和削减预算赤字问题上陷入僵局，导致标准普尔果断将美国主权信用评级从最高的 AAA 级下调至 AA + 级。这一评级下调事件犹如一颗重磅炸弹，瞬间引发全球金融市场的剧烈动荡，美股遭到大量抛售，投资者信心遭受重创。据穆迪的一份研究报告预测，如果美国国债真的发生违约，后果将不堪设想，美国国内生产总值（GDP）可能会大幅下降 4%，近 600 万人将失去工作，失业率将飙升至 7% 以上，股票市场最多可能下跌三分之一，美国家庭财富将蒸发 12 万亿美元。不仅如此，美国国债违约还将严重冲击全球金融体系，引发国际金融市场的连锁反应，导致全球资金流动受阻，各国经济都将面临巨大的下行压力。
在政治层面，债务上限问题早已沦为美国两党激烈博弈的 “政治跷跷板”。每当临近债务上限调整的关键时刻，民主党和共和党之间便会上演一场场激烈的政治角力。两党各自心怀不同的政治诉求和经济理念，在债务上限调整幅度、是否应附加削减政府开支等条件上分歧严重。例如，2023 年 5 月，美国总统拜登作为民主党人，与国会众议院共和党籍议长麦卡锡就提高债务上限展开了艰难的谈判。最终双方达成的协议中，既包含了债务上限的调整，也涉及到一些财政支出方面的妥协。而在 2025 年，美国国会内部在应对债务上限问题上同样矛盾重重。部分共和党议员企图在推动优先政策议程时，将边境安全、能源政策和减税计划等内容与债务上限调整捆绑在一起，以此实现本党的政治目标；而民主党人则对此持有不同意见，两党之间的分歧使得债务上限问题的解决充满了不确定性。这种政治上的分歧和博弈，不仅导致政府决策效率低下，还严重损害了美国政府的公信力，让美国在国际舞台上面临诸多质疑和挑战。
三、债务上限的调整流程：漫长而复杂的政治协商之路
美国债务上限的调整并非一蹴而就，而是要经过一套繁琐且漫长的流程，这一流程充分体现了美国政治体制中权力制衡的特点。首先，由美国财政部长代表政府向国会提出提高债务上限的请求，并且在提出请求时，通常会一并附上一些削减政府预算的配套措施建议，以此来缓解外界对政府债务进一步扩张的担忧。随后，美国国会的众议院筹款委员会和参议院财政委员会将对债务限额立法行使管辖权，对新的债务上限水平展开深入讨论、审议，并起草相关法案。在这个过程中，两党议员会基于各自的立场和利益诉求，对法案内容进行激烈辩论，提出各种修改意见。当参众两院分别完成对法案的审议后，需将达成一致的议案递交给总统签字。只有经过总统签署，新的债务上限才会正式生效，财政部也才能继续按照正常程序完成各项支出计划。
值得一提的是，参议院和众议院在调整债务上限时，一般可以通过三种程序来推进。一是常规立法程序，多数债务上限调整法案都是通过这一程序进行。众议院筹款委员会和参议院财政委员会可在任意时间发起立法程序，既可以单独针对债务上限调整提出独立法案，也可以将其与其他议题合并进行立法。在过往经验中，除少数年份由参议院率先发起外，多数情况下都是众议院先发起立法程序，随后参议院跟进行动。二是预算和解程序，这一程序通常在参众两院就预算解决方案达成一致意见的特定情况下启用。其主要目的在于增强国会修改当前法律的能力，使政府的收入、强制性支出以及债务上限能够调整至与预算决议相符的合理水平。三是格普哈特规则，众议院可依据该规则发起立法程序。具体操作流程为，一旦众议院通过一项预算决议，决议中所建议的债务上限调整方案会立即提交给参议院。不过，参议院并没有类似的规则，若参议院决定对众议院提交的债务上限调整方案进行审议，仍需遵循规定的立法程序。自采用格普哈特规则以来至 2018 年，众议院共发起了 20 个相关联合议案，其中参议院通过了 16 个，这 16 个议案里有 10 个是直接通过，剩余 6 个则进行了修订。相较于常规立法过程，格普哈特规则在一定程度上加速了众议院在债务上限调整问题上的行动进程，同时也使得预算和解程序在参众两院的推进更为高效。
四、债务上限问题的历史演变：不断攀升的债务 “高山”
美国债务上限问题的历史演变，宛如一部波澜壮阔却又充满危机的经济政治史诗。自 1787 年美国政府成立伊始，国会便始终肩负着对政府举债行为的监督职责，每一次政府借债都必须经过国会的严格批准。1917 年《第二自由债券法案》的颁布，标志着债务上限制度的初步确立，当时设定的 115 亿美元上限，在如今看来不过是沧海一粟。但随着时间的推移，尤其是在二战后，美国经济和国际地位发生了巨大变化，债务上限也如同被施了魔法一般，不断攀升。
在二战期间，美国为了支持庞大的战争开支，政府债务规模急剧膨胀。战后，美国经济进入快速发展阶段，政府在基础设施建设、社会保障体系完善、军事扩张等诸多方面都需要大量资金投入，这使得政府财政支出持续增长，债务规模也随之水涨船高。1985 年，美国经济格局发生重大转变，从长期的净债权国沦为净债务国，自此之后，其债务规模更是呈现出迅猛的增长态势。20 世纪 90 年代，美国政府债务总额约为 3.2 万亿美元，到了 2000 年，这一数字已攀升至约 5.62 万亿美元。2001 年，小布什入主白宫，在他执政的 8 年时间里，两场代价高昂的战争 —— 阿富汗战争和伊拉克战争，耗费了巨额资金；针对超级富豪的减税政策进一步减少了政府财政收入；再加上经济衰退的影响，美国财政状况急转直下，原本的财政盈余迅速消耗殆尽。2005 年 1 月小布什连任时，美国国债规模已达到 7.6 万亿美元。
2008 年，一场席卷全球的金融危机爆发，美国经济遭受重创，税收大幅减少。为了挽救经济，时任总统奥巴马敦促国会通过了 7000 亿美元的经济刺激计划，这一举措虽然在一定程度上缓解了经济衰退的压力，但也使得财政赤字急剧扩大，占经济总产出的比例超过 10%。在这一时期，美国债务上限的上调频率明显加快。2010 年 2 月 12 日，奥巴马签署法案，将债务上限从 12.4 万亿美元提高到 14.294 万亿美元。2011 年 5 月 16 日，美国政府债务规模正式触及这一法定上限，随后两党经过激烈博弈，在 8 月 2 日再次上调债务上限。此后，类似的场景不断上演。2013 年，美国再次临近债务上限，奥巴马签署《无支付，无预算》法案，暂停债务上限要求；同年 7 月，美国政府因债务上限问题陷入停摆危机，国会不得不通过 “继续决议案”，将债务上限暂停至 2014 年 2 月。
2020 年，新冠疫情突如其来，给美国经济带来了毁灭性打击。为了应对疫情冲击，美国政府实施了大规模的经济救助计划，大额发放疫情纾困补贴，财政支出呈井喷式增长。在债务上限暂停的两年时间里（2019 年 8 月至 2021 年 7 月，特朗普政府与国会达成协议暂停债务上限），美国政府债务从 2019 年的 22.7 万亿美元一路飙升至 30 万亿美元。2021 年 12 月，国会同意上调联邦政府债务上限至 31.4 万亿美元。然而，这一数字仅仅维持了不到两年时间，2023 年初，美国政府债务总额再次超过债务上限水平，面临着上调上限的巨大压力。进入 2024 年，美国国债总额更是一路狂飙，先后突破 34 万亿美元、35 万亿美元、36 万亿美元关口。2025 年 4 月，美国参议院预算委员会主席格雷厄姆公布了对众议院通过的预算决议的修改，其中包括将关键预算程序中的债务上限提高不超过 5 万亿美元，这一消息再次引发了各界对美国债务问题的高度关注。
美国债务上限问题从最初的一项旨在约束政府债务扩张的制度设计，逐渐演变成如今牵动全球经济神经、引发国内政治激烈纷争的棘手难题。其背后反映的不仅是美国经济结构失衡、财政收支矛盾突出的深层次问题，更是美国两党政治极化、权力博弈加剧的现实写照。未来，美国究竟该如何妥善解决债务上限问题，避免其对经济和政治造成更大的冲击，这不仅考验着美国政府和国会的智慧，也将对全球经济的稳定与发展产生深远影响，全世界都在拭目以待。
